更新是城市永恒的主題，是城市保持活力的來(lái)源。當前我國城鎮化率已超過(guò)60%，東部沿海部分發(fā)達地區的城鎮化率已超過(guò)70%。根據國際經(jīng)驗，城鎮化進(jìn)入相對成熟的中后期階段，城市建設發(fā)展正在從以外延擴張為主逐步轉向以?xún)群嵘秊橹?、從大規模的增量建設轉向存量更新和增量調整并重的新階段。面對新階段新形勢，以更健康、更安全、更宜居為目標全面推進(jìn)城市更新，是實(shí)現城市高質(zhì)量發(fā)展的客觀(guān)要求。
《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十四個(gè)五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》明確提出，實(shí)施城市更新行動(dòng)。這是以習近平同志為核心的黨中央站在全面建設社會(huì )主義現代化國家、實(shí)現中華民族偉大復興中國夢(mèng)的戰略高度，準確研判我國城市發(fā)展新形勢，對進(jìn)一步提升城市發(fā)展質(zhì)量作出的重大決策部署，為“十四五”乃至今后一個(gè)時(shí)期做好城市工作指明了方向，明確了目標任務(wù)。
住房和城鄉建設部黨組書(shū)記、部長(cháng)王蒙徽的署名文章《實(shí)施城市更新行動(dòng)》，為進(jìn)一步明確實(shí)施城市更新行動(dòng)的重要意義、目標任務(wù)和工作要求指明了方向。
“制度、規劃、土地”三駕馬車(chē)激發(fā)新動(dòng)能，引領(lǐng)城市更新高質(zhì)量發(fā)展
《實(shí)施城市更新行動(dòng)》指出，實(shí)施城市更新行動(dòng)，總體目標是建設宜居城市、綠色城市、韌性城市、智慧城市、人文城市，不斷提升城市人居環(huán)境質(zhì)量、人民生活質(zhì)量、城市競爭力，走出一條中國特色城市發(fā)展道路。
堅持政府統籌引導，激活市場(chǎng)活力，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置方面的作用是一條有效的路徑。深圳市歷經(jīng)多年的探索與嘗試，充分遵循市場(chǎng)運作與公眾參與的原則，將理論結合實(shí)踐，走出了一條具有示范性的道路。另外典型的城市還有廣州，面對人民日益增長(cháng)的現代化需求，政府有計劃、系統性地開(kāi)展城市更新，以更“高質(zhì)量、高標準、高效率”的方式推進(jìn)城市更新，讓城市自然有秩序生長(cháng)，具備與時(shí)俱進(jìn)的內生力量。
實(shí)現這一總體目標，需要充分調度好“制度、規劃、土地”這三駕馬車(chē)，引領(lǐng)城市更新高質(zhì)量發(fā)展。
創(chuàng )新更新制度保障。從頂層設計到操作指引，建立一套具有連貫性、可執行的更新制度體系。深圳市開(kāi)展了城市更新立法工作，在堅持政府統籌的前提下，優(yōu)化城市更新體制機制，完善更新改造的實(shí)施方式和程序，以市場(chǎng)化模式推進(jìn)城市更新，并創(chuàng )設了“個(gè)別征收+行政訴訟”制度，有效解決更新實(shí)施中“最后一公里”的現實(shí)困境，確保社會(huì )公共利益和城市發(fā)展長(cháng)遠利益的實(shí)現，更好踐行共建共治共享的發(fā)展理念。
發(fā)揮規劃引領(lǐng)作用。要高度重視規劃在城市更新發(fā)展中的引領(lǐng)作用，結合新一輪國土空間規劃的編制，強調城鄉共融，將城市更新與產(chǎn)業(yè)升級、鄉村振興、歷史保護等命題相互協(xié)調，多樣化手段促進(jìn)存量低效用地再開(kāi)發(fā)。廣州市在新一輪規劃中提出“老城市新活力、四個(gè)出新出彩”的整體目標，在確定城市發(fā)展底線(xiàn)的前提下，構建通山達海的生態(tài)空間網(wǎng)絡(luò )，傳承歷史文脈，以“繡花”功夫活化歷史文化名城，打造“山清水秀、村美民富”的嶺南新田園，將城市更新納入國土空間規劃“一張圖”，系統性、整體性、協(xié)同性地實(shí)現精細化管理，推動(dòng)價(jià)值空間的釋放，形成與綠色高質(zhì)量發(fā)展相適應的美麗國土空間格局。
完善土地運作機制。探索利用存量建設用地進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設的市場(chǎng)化機制，完善一二級市場(chǎng)聯(lián)動(dòng)的土地市場(chǎng)服務(wù)監管體系。進(jìn)一步規范市場(chǎng)秩序，促進(jìn)城市更新市場(chǎng)健康發(fā)展。
三個(gè)方面的發(fā)力還需解決的一個(gè)核心問(wèn)題——“以人民為中心”。在充分保障公共利益、利害關(guān)系人合法權益的前提下，如何通過(guò)有效的制度與措施協(xié)調政府、企業(yè)及權利人三方的利益平衡，聆聽(tīng)每一位“當事者”的發(fā)聲，建設有溫度的城市。只有落到“人”的需求當中，城市才可以煥發(fā)新的生命力，更新才得以可持續。
“片區統籌、城市設計”雙輪驅動(dòng)，塑造城市新風(fēng)貌
《實(shí)施城市更新行動(dòng)》強調，強化歷史文化保護，塑造城市風(fēng)貌。建立城市歷史文化保護與傳承體系，加大歷史文化名勝名城名鎮名村保護力度，修復山水城傳統格局，保護具有歷史文化價(jià)值的街區、建筑及其影響地段的傳統格局和風(fēng)貌，推進(jìn)歷史文化遺產(chǎn)活化利用，不拆除歷史建筑、不拆真遺存、不建假古董。全面開(kāi)展城市設計工作，加強建筑設計管理，優(yōu)化城市空間和建筑布局，加強新建高層建筑管控，治理“貪大、媚洋、求怪”的建筑亂象，塑造城市時(shí)代特色風(fēng)貌。
貝聿銘曾經(jīng)說(shuō)過(guò)，“對于一個(gè)城市來(lái)說(shuō)，最重要的不是建筑，而是規劃。”我認為，當前的建筑設計和建造過(guò)程需要一套銜接規劃和建筑之間的系統性及法定化指導體系，以“片區統籌、城市設計”雙輪驅動(dòng)來(lái)塑造城市新風(fēng)貌。
堅持片區統籌與連片改造進(jìn)行城市更新的整體規劃。充分利用多元“政策工具箱”，發(fā)揮政策組合拳優(yōu)勢，推進(jìn)片區整體開(kāi)發(fā)建設，提升城市功能和品質(zhì)。同時(shí)，注重“剛彈結合”，在剛性管控方面，嚴格落實(shí)規劃底線(xiàn)、技術(shù)規范等控制要求;在彈性?xún)?yōu)化方面，開(kāi)發(fā)主體可充分發(fā)揮主觀(guān)能動(dòng)性，以實(shí)施為導向，對城市設計等內容進(jìn)行深化和延續。
加快城市設計的規范化與法定化，將城市設計引導落實(shí)到具體建設管理中的必要環(huán)節?，F在很多城市開(kāi)始引入總設計師制度，通過(guò)全過(guò)程的伴隨服務(wù)，應對城市未來(lái)發(fā)展的不確定需求。城市的生長(cháng)是需要時(shí)間做功的，需要在漫長(cháng)的建設過(guò)程中搭建一座設計管控的“橋梁”，從而保證城市發(fā)展目標的實(shí)現，有效指導建筑設計層面的亂象。
踐行城市公共服務(wù)商使命，積極參與城市更新
企業(yè)的參與是城市更新中必不可少的力量。聚焦房地產(chǎn)行業(yè)，房地產(chǎn)企業(yè)是城市更新行動(dòng)的中堅力量，是場(chǎng)上最活躍的“運動(dòng)員”，應該踐行城市公共服務(wù)商的社會(huì )與歷史使命，以城市運營(yíng)的角色積極參與到城市更新中來(lái)。
這是一個(gè)以“城市更新+新基建”的雙輪驅動(dòng)拉動(dòng)內需、加碼消費能力提高、提升城市發(fā)展和國家發(fā)展的歷史大機遇，同時(shí)也意味著(zhù)存量市場(chǎng)超十萬(wàn)億元級黃金大賽道啟航。但這一機遇要求參與者必須擁有“十項全能”，既要有參與建設的開(kāi)發(fā)能力，還有要改善人民生活、提升城市功能品質(zhì)和提高社會(huì )發(fā)展水平的產(chǎn)業(yè)，更需要穿越城市更新長(cháng)周期的資本運作能力。過(guò)去十年，房企處于土地增值紅利期，憑借銷(xiāo)售規模增長(cháng)即可取勝，高舉高打、資金密集、快周轉的模型已不可行，必須轉變觀(guān)點(diǎn)，全面投入、融合情懷、與城市共生等才是時(shí)代發(fā)展的需要。
基于此，亟待解決的問(wèn)題更加復雜多變，焦點(diǎn)最終匯聚于長(cháng)周期帶來(lái)的不確定性，如城市更新政策的完整性、資金資本支持的穩定性等。2020年，我國部分城市萌芽城市更新政策體系，這是一件好事，但大多居于綱領(lǐng)政策、指明方向，尚未落實(shí)到具體的實(shí)施細則。另外，在金融、產(chǎn)業(yè)、稅收等城市更新公共政策方面，也應該積極貫徹國家關(guān)于城市更新的發(fā)展新精神，全面落實(shí)、全方位構建新的政策制度體系，確保企業(yè)在參與更新的過(guò)程中有法可依、有跡可循、有策可撐。既開(kāi)放又規范城市更新市場(chǎng)，讓房企在大時(shí)代中充分發(fā)揮能動(dòng)性，與時(shí)代同脈搏、與城市共成長(cháng)。
