近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于持續推進(jìn)城市更新行動(dòng)的意見(jiàn)》明確提出，要建立政府引導、市場(chǎng)運作、公眾參與的城市更新可持續模式，反映了城市發(fā)展的客觀(guān)規律和當今時(shí)代的形勢需求，為今后推進(jìn)城市更新行動(dòng)提供了明確的方向與指南，具有重要與深遠的現實(shí)意義。
城市更新是一項綜合性、全局性、政策性和戰略性很強的復雜社會(huì )系統工程，從規劃統籌到實(shí)施落地，關(guān)聯(lián)方針政策、法律法規、行政體制、經(jīng)濟投入、市場(chǎng)運作、公眾參與、組織實(shí)施等諸多方面。進(jìn)入“強調以人為核心和以提升質(zhì)量為主”的轉型發(fā)展新階段，城市更新受到黨中央、地方政府和全社會(huì )的高度重視。作為當前社會(huì )經(jīng)濟發(fā)展工作的重中之重，城市更新是構建國內大循環(huán)為主體新發(fā)展格局的重要支點(diǎn)，也是與人民群眾福祉和生活質(zhì)量提高緊密關(guān)聯(lián)的民生工程，需要地方政府、市場(chǎng)企業(yè)和社會(huì )群眾各方力量的共同參與和推動(dòng)。
首先，國家及地方政府在實(shí)施城市更新行動(dòng)中起著(zhù)關(guān)鍵的指導作用。政府作為公共政策的代言人，包括中央政府、地方政府、基層政府以及構成一級政府的諸多職能部門(mén)，通過(guò)政令驅動(dòng)、制度保障等權力運行機制，從外部促進(jìn)并保障城市更新實(shí)踐項目的啟動(dòng)與運營(yíng)等。隨著(zhù)城市更新改造由過(guò)去主要由政府部門(mén)出面組織進(jìn)行的單一局面轉向政府、企業(yè)與社會(huì )共同參與的新時(shí)代，政府開(kāi)始以積極互動(dòng)的態(tài)度來(lái)鼓勵更新主體參與城市更新，由過(guò)去行政、計劃為主的直接控制，逐步轉向運用法律法規手段、政策引導、經(jīng)濟杠桿、公眾參與以及其他溝通協(xié)作方式，并通過(guò)計劃、決策、執行、引導、協(xié)調、監督等多種調控手段，以更為開(kāi)放和嚴密的法規，充分調動(dòng)各方面積極性，使之形成合力，行動(dòng)一致，整體啟動(dòng)城市更新。許多城市積極響應實(shí)施城市更新行動(dòng)國家戰略部署，結合地方實(shí)際情況和發(fā)展階段，大膽開(kāi)展城市更新制度探索和創(chuàng )新。北京市頒布了《北京市城市更新條例》，研究出臺配套政策文件，逐步健全以城市更新條例、相關(guān)配套規范性文件、各類(lèi)規范和技術(shù)標準構成的“1+N+X”城市更新制度體系。上海市頒布了《上海市城市更新條例》，相繼出臺《上海市城市更新規劃土地實(shí)施細則(試行)》《上海市城市更新操作規程(試行)》《上海市城市更新指引》《上海市城市更新行動(dòng)方案(2023—2025年)》等重要文件，對推動(dòng)城市更新實(shí)踐起到了積極作用。
其次，市場(chǎng)機制對推動(dòng)城市更新行動(dòng)發(fā)揮著(zhù)重要的引擎作用。城市更新具有面廣量大、資金投入大、利益主體多、產(chǎn)權關(guān)系復雜、運作周期長(cháng)且回報速度慢等特點(diǎn)，給更新資金籌措造成巨大壓力。單純依靠政府公共財政投入的城市更新難以持續，需要運用市場(chǎng)機制，健全完善市場(chǎng)化融資模式，拓寬城市更新融資渠道，不斷完善政府、企業(yè)和權利人各類(lèi)資金主體的參與機制，探索多元化資金籌措、分擔和收益分配機制;采取稅費減免、財政獎補、容積率獎勵等形式，對符合條件且有助于優(yōu)化基礎設施和公共服務(wù)水平的項目給予激勵與支持，積極鼓勵社會(huì )資本參與城市更新，為城市更新項目提供充足的資金支持;在更大范圍和更長(cháng)周期權衡更新項目對城市經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的貢獻度，通過(guò)城市更新“投、建、運、管”全過(guò)程產(chǎn)生可持續的現金流，激活和提升存量空間價(jià)值，實(shí)現城市更新項目的資本回報和財務(wù)平衡。例如，重慶政企聯(lián)動(dòng)探索新型多元投融資模式，吸引社會(huì )投資人通過(guò)直接投資、間接投資、委托代建等多種途徑，深度參與城市更新全過(guò)程;北京勁松小區綜合整治工作，將社會(huì )資本引入社區改造，以運營(yíng)視角探索出一種民生導向下的“微利可循環(huán)”老舊小區市場(chǎng)化改造模式。
最后，公眾參與對推進(jìn)城市更新行動(dòng)具有積極的決定性作用。城市更新中的土地征收、房屋拆遷補償、住戶(hù)安置、更新計劃的執行、日后的維護管理等諸多方面，均與市民的產(chǎn)權和生活居住權密切相關(guān)。說(shuō)到底，人是社會(huì )發(fā)展的主體，是社會(huì )發(fā)展的規劃者和決策者，同時(shí)又是發(fā)展的參與者和實(shí)踐者。需要堅持“人民城市人民建、人民城市為人民”的理念，通過(guò)城市更新提升公共服務(wù)設施和基礎設施的質(zhì)量，滿(mǎn)足人民群眾追求美好生活的愿望;需要遵循公眾參與、平等合作和包容發(fā)展的基本原則，通過(guò)“自上而下”與“自下而上”相結合，建立常態(tài)化的城市空間治理機制，確保更新過(guò)程公平、公正和透明;發(fā)揮社區規劃師的引導作用，通過(guò)更為智慧和更為包容的倡導式規劃，廣泛吸納居民、社區、企業(yè)和社會(huì )組織的意見(jiàn)，增強社會(huì )認同感和參與感;在更新規劃決策和實(shí)施過(guò)程中，采取搭建社區溝通平臺、舉辦社情民意日活動(dòng)和培育社區互助組織等方式，廣泛收集和聽(tīng)取居民意見(jiàn)，積極鼓勵和支持居民參與城市更新活動(dòng)。在城市更新中應尊重、保護、活化地方傳統文化，通過(guò)社區活動(dòng)組織，促進(jìn)居民之間的互動(dòng)與交流，增強居民對地方文化的認同感和自豪感，提高社區的社會(huì )凝聚力。例如，成都市成華區在社區更新過(guò)程中，積極探索“黨建引領(lǐng)、政府搭臺”“社區牽頭，組織代理”“居民自治，社會(huì )共建”的城市社區更新多元共治模式;南京市在老城南地區更新中，以街區居民為主體，充分尊重政府、居民、公眾、專(zhuān)家、開(kāi)發(fā)商等多方意見(jiàn)，堅持開(kāi)門(mén)規劃，積極促進(jìn)了社區微更新的開(kāi)展。
總之，要樹(shù)立“以人為核心”的指導思想，突出“人民城市”的核心價(jià)值觀(guān)，以人民對美好生活的向往為藍圖，將城市更新置于城市社會(huì )、經(jīng)濟、文化、空間等整體關(guān)聯(lián)中加以統籌協(xié)調;遵循市場(chǎng)規律，保障公共利益，建立政府、市場(chǎng)和社會(huì )三者之間的良好合作關(guān)系，發(fā)揮集體智慧，加強多部門(mén)和多專(zhuān)業(yè)整體聯(lián)動(dòng)，因地制宜探索創(chuàng )新多元主體協(xié)同共治模式;營(yíng)造全社會(huì )共同關(guān)注和支持城市更新的良好氛圍，共同推進(jìn)城市更新行動(dòng)，提升人民群眾獲得感、幸福感和安全感，實(shí)現城市更新的持續、多元、健康與和諧發(fā)展。(作者陽(yáng)建強系東南大學(xué)建筑學(xué)院教授、中國城市規劃學(xué)會(huì )城市更新分會(huì )主任委員)
