業(yè)內專(zhuān)家學(xué)者解讀新形勢下城中村改造新路

　　今年以來(lái)，城中村改造按下“加速鍵”。住房和城鄉建設部近日表示，超大特大城市正積極穩步推進(jìn)城中村改造，分三類(lèi)推進(jìn)實(shí)施。

　　作為一個(gè)關(guān)乎多方利益的系統性民生工程和發(fā)展工程，當前在超大特大城市推進(jìn)城中村改造的背景是什么?怎么改?難點(diǎn)在哪兒?記者就此采訪(fǎng)了業(yè)內專(zhuān)家學(xué)者。

　　為什么改?

　　今年以來(lái)，城中村改造備受關(guān)注。4月28日召開(kāi)的中共中央政治局會(huì )議提出“在超大特大城市積極穩步推進(jìn)城中村改造”的要求;7月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于在超大特大城市積極穩步推進(jìn)城中村改造的指導意見(jiàn)》，并召開(kāi)電視電話(huà)會(huì )議進(jìn)行了專(zhuān)門(mén)部署。

　　近日，住房和城鄉建設部對城中村改造提出了具體政策落實(shí)措施，分三類(lèi)推進(jìn)實(shí)施：一類(lèi)是符合條件的實(shí)施拆除新建，另一類(lèi)是開(kāi)展經(jīng)常性整治提升，第三類(lèi)是介于兩者之間的實(shí)施拆整結合。

　　城中村被稱(chēng)為“都市里的村莊”，兼具農村和城市的雙重特征，是城市化發(fā)展過(guò)程中的歷史產(chǎn)物。

　　以上海市中心城區最大的城中村——普陀區紅旗村為例，586畝的土地上，曾聚集著(zhù)90家印刷廠(chǎng)、207個(gè)冷庫、9個(gè)大型初級集貿市場(chǎng)、1000多個(gè)攤位，這里人口復雜、群租遍地、違建密布，流動(dòng)人口多達6萬(wàn)人。

　　按照相關(guān)標準劃分，城區常住人口1000萬(wàn)以上的城市為超大城市，如北京、上海、廣州、深圳、成都、重慶、天津、武漢等;城區常住人口500萬(wàn)以上1000萬(wàn)以下的城市為特大城市，如青島、合肥、杭州、長(cháng)沙、南京、東莞等。全國總計有20余個(gè)城市屬于超大特大城市范疇。

　　“我國超大特大城市吸納了大量外來(lái)人口，這些群體有相當一部分租住在城中村。盡管城中村租房成本較低，但是普遍缺乏必要的基礎設施、公共服務(wù)，尤其是在衛生安全、社會(huì )治理等方面存在諸多隱患。”浙江工業(yè)大學(xué)中國住房和房地產(chǎn)研究院院長(cháng)虞曉芬說(shuō)。

　　上海市房地產(chǎn)科學(xué)研究院院長(cháng)嚴榮表示，推進(jìn)城中村改造，一方面可對經(jīng)濟穩增長(cháng)發(fā)揮積極作用，成為擴大內需的重要拉動(dòng)點(diǎn)，產(chǎn)生超過(guò)十萬(wàn)億元的直接投資，并拉動(dòng)家具家電、餐飲服務(wù)、紡織品等多方面的消費;另一方面可優(yōu)化城市空間布局，進(jìn)一步提升城市治理水平。

　　怎么改?

　　“城中村產(chǎn)權結構、人員構成、空間分布、歷史遺存等具有高度復雜性，這次改造提出拆除新建、整治提升、拆整結合三類(lèi)改造模式。”廣東省住房政策研究中心副主任李宇嘉說(shuō)，具備條件的，即資金能平衡、群眾改造意愿強烈、土地及物業(yè)權屬清晰的城中村將實(shí)施拆除新建;不具備條件的，不硬上，以守住安全底線(xiàn)為原則，常態(tài)化開(kāi)展整治提升，逐步解決問(wèn)題的基礎上再實(shí)施改造。

　　在改造方式上，當前城中村改造特別強調要將村民合法權益保障與先謀后動(dòng)相結合。

　　虞曉芬說(shuō)，新政著(zhù)重強調在大部分村民同意的情況下方可實(shí)施改造。改造前，地方政府要先做好產(chǎn)業(yè)先行搬遷、人員妥善安置、歷史文化風(fēng)貌保護和落實(shí)資金等前期謀劃工作。改造時(shí)，應先行安排安置房項目供地和建設，確保安置房在合理工期內建成，品質(zhì)不低于商品住房水平，配套基礎設施和公共服務(wù)設施與安置房規劃、設計、報批、建設、交付使用“五同步”，切實(shí)保障好村民利益。

　　“城中村是高度復雜的社會(huì )綜合體，改造后應該保持多樣化的業(yè)態(tài)。”中國城市規劃學(xué)會(huì )副理事長(cháng)趙燕菁說(shuō)，城中村本身是一個(gè)產(chǎn)業(yè)空間，其業(yè)態(tài)不是預先規劃，而是隨市場(chǎng)需求變化而不斷變化。城中村改造要注重產(chǎn)業(yè)導入和培育孵化，努力發(fā)展各種業(yè)態(tài)。

　　李宇嘉說(shuō)，過(guò)去的城中村改造由市場(chǎng)化主導，挑肥揀瘦，經(jīng)濟價(jià)值高的被納入改造計劃，而歷史遺留問(wèn)題多、安全風(fēng)險隱患大的卻被留置。“這一次，全部城中村都要納入改造范圍，征拆時(shí)不能只算經(jīng)濟賬，只征收經(jīng)濟價(jià)值高、問(wèn)題少的地塊，而是要不分好壞全部征收，徹底解決城中村問(wèn)題，并防止出現新的城中村。”

　　本次城中村改造，要求原則上應當按一定比例建設保障性住房。

　　對此，趙燕菁表示，目前城中村在城市中承擔的一個(gè)重要功能，就是給流動(dòng)人口提供租賃性保障房，城中村事實(shí)上成為保障房體系中的有機組成部分。如果改造后這部分保障房供給減少了，流動(dòng)人口的居住環(huán)境惡化，租金更高，那就沒(méi)有實(shí)現城中村改造的初衷。因此，必須在改造方案中按一定比例建設保障房作為補償。

　　改造要注意哪些問(wèn)題?

　　在采訪(fǎng)中，專(zhuān)家普遍認為，推進(jìn)城中村改造要特別注意三個(gè)問(wèn)題：

　　一是拆遷安置問(wèn)題。虞曉芬說(shuō)，超大特大城市遺留的城中村，違章建筑多、人口密集、產(chǎn)權關(guān)系復雜，是改造難度大的“硬骨頭”，其拆遷、補償等問(wèn)題十分復雜，矛盾和不確定性因素較多。

　　記者在各地采訪(fǎng)了解到，在超大特大城市的城中村里，各種經(jīng)濟活動(dòng)幾乎應有盡有。

　　“現實(shí)中，城中村在與城市其他功能長(cháng)期互動(dòng)中，形成了功能的互補。簡(jiǎn)單‘切除’城中村，城市其他部分也會(huì )隨之失能，對此要特別慎重。”趙燕菁說(shuō)。

　　趙燕菁認為，改造伊始，就要對城中村承擔的城市功能進(jìn)行認真調研和分析。如果沒(méi)有找到對這些功能的替代途徑，就不要貿然采取“切除”手術(shù)，此時(shí)應采用“微創(chuàng )”的保守療法。

　　二是資金平衡與籌措問(wèn)題。虞曉芬說(shuō)，遺留的城中村建筑密度大、安置成本高，特別是在目前超大特大城市外圍房地產(chǎn)市場(chǎng)仍然較為低迷的環(huán)境中，相較過(guò)去，城中村改造后出讓土地的價(jià)值下降，必然會(huì )增加社會(huì )化資本的籌措難度。

　　“城中村改造如何啃‘硬骨頭’，關(guān)鍵還是改造資金怎么平衡。”李宇嘉說(shuō)，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的指導意見(jiàn)提出，鼓勵實(shí)施區域統籌和成片開(kāi)發(fā)，改造項目土地四至范圍可擴大至周邊少量低效用地，允許集體土地和國有土地整合、置換。也就是說(shuō)，各地政府可以將過(guò)去單一城中村改造的“小平衡”變?yōu)槠瑓^綜合改造的“大平衡”，以豐補歉、以肥補瘦。

　　趙燕菁說(shuō)，城中村改造必須創(chuàng )新改造模式，尋求多樣的融資渠道，鼓勵和支持民間資本參與，其中特別重要的是原物業(yè)所有者的參與。

　　三是標準和規范約束。一些不具備拆遷條件的城中村，實(shí)施局部拆建和綜合整治，要求按照文明城市標準整治提升和實(shí)施管理，這對于一些住房質(zhì)量較差、標準較低、整治成本高，且部分住房產(chǎn)權模糊、手續不全的城中村，具有挑戰性。

　　“城中村改造需要先謀后動(dòng)、統籌兼顧、整體謀劃、積極穩步推進(jìn)，以新思路、新方式破解城中村改造中賬怎么算、錢(qián)怎么用、地怎么征、人和產(chǎn)業(yè)怎么安置等難題，探索出一條新形勢下城中村改造的新路子。”中國房地產(chǎn)估價(jià)師與房地產(chǎn)經(jīng)紀人學(xué)會(huì )會(huì )長(cháng)柴強說(shuō)。(王優(yōu)玲 鄭鈞天)