近年來(lái)，我國城市更新模式逐漸從“大拆大建”向“微更新”轉變。2021年11月住建部印發(fā)的《關(guān)于開(kāi)展第一批城市更新試點(diǎn)工作的通知》明確，將在試點(diǎn)城市中探索城市更新可持續模式。這種更新怎么開(kāi)展?方案誰(shuí)說(shuō)了算?記者了解到，早期老舊小區改造、街區整治出新等項目大都由政府主導。人們逐漸在更新中認識到，城市更新目的是改善居民生活環(huán)境，滿(mǎn)足各項民生需求，“問(wèn)計于民、問(wèn)需于民”至關(guān)重要。
南京在與居民密切相關(guān)的城市更新項目中，逐步加大了公眾參與程度，部分正在開(kāi)展中的更新項目還嘗試讓“公眾深度參與”。這種改造模式運行情況如何?記者進(jìn)行了調查。
居民“吵翻天”，議事會(huì )真能“成事兒”
6月14日，陽(yáng)光明媚，記者走進(jìn)南京市建鄴區虹苑新寓小區，映入眼簾的是寬敞平整的瀝青路，整齊停放的汽車(chē)，電線(xiàn)“天網(wǎng)”也規劃有序。老人們在小區廣場(chǎng)體驗健身器材，孩子們在一旁玩耍。“以前小區路面坑坑洼洼，每逢下雨，小區路上都是積水，車(chē)也停得橫七豎八?，F在好了，地面干凈了，車(chē)輛也停放規整了!”二村居民王旸為改造后的小區點(diǎn)贊。
小區成功改造來(lái)之不易，每一個(gè)細節、每一個(gè)方案，都有居民的踴躍參與。因此，大家都十分珍惜更新后的小區環(huán)境。
虹苑新寓建成于1994年，共31棟樓1902戶(hù)。2020年11月，小區進(jìn)行整體出新。出新前第一次居民議事會(huì )上，居民們吵翻了天，提出諸多改造意見(jiàn)。
議事會(huì )組織方、南京市建鄴區寧好城鄉更新促進(jìn)中心發(fā)起人之一吳楠回憶，老舊小區改造涉及居民切身利益，首次居民議事會(huì )是開(kāi)放式討論，在沒(méi)有充分磨合時(shí)吵翻天很正常。他記得，當時(shí)有個(gè)阿姨因情緒太激動(dòng)，拍桌子走人了，“工作人員只好跑到她家去繼續聊”。
通過(guò)居民議事會(huì )，寧好城鄉更新促進(jìn)中心整理出居民提出的432條意見(jiàn)，意見(jiàn)主要集中在老舊車(chē)棚拆改、基礎設施改造、公共空間利用等。
針對居民意見(jiàn)最大的老舊車(chē)棚拆改，小區先后召開(kāi)6次居民議事會(huì )。小區原有19個(gè)車(chē)棚，按照出新規劃只保留8個(gè)。居民們炸鍋了，“8個(gè)車(chē)棚哪夠?”哪兒留、哪兒減、哪兒增，經(jīng)居民議事會(huì )討論，最終改造出20個(gè)車(chē)棚。在嶄新的敞開(kāi)式車(chē)棚，記者看到，車(chē)輛擺放有序，配套安裝智能充電設備，1元錢(qián)可充6小時(shí)，價(jià)格很親民。
問(wèn)計于民、問(wèn)需于民，才能有的放矢
南京作為住建部公布的首批20個(gè)城市更新試點(diǎn)城市之一，在2021年11月發(fā)布《居住類(lèi)地段城市更新規劃土地實(shí)施細則》，多次提到在實(shí)施過(guò)程中對公眾參與的具體要求。
如，明確規定更新項目?jì)认嚓P(guān)權利人簽約率達100%可辦理建設工程規劃許可，若簽約率未達100%的，需滿(mǎn)足一定的條件，才可以辦理規劃方案審批。要求“可行性研究”要進(jìn)行“第一輪意見(jiàn)征詢(xún)”。在方案設計階段，提出“鼓勵建立社區規劃師制度，幫助物業(yè)權利人參與方案制訂過(guò)程，做好與實(shí)施主體的溝通協(xié)調”。方案審核論證后，要進(jìn)行第二輪意見(jiàn)征詢(xún)，“通過(guò)公示、座談等多種公眾參與形式，征詢(xún)物業(yè)權利人及利益相關(guān)人對更新方案的意見(jiàn)”。
該《實(shí)施細則》，將“公眾意見(jiàn)”提升到至關(guān)重要的高度，貫穿方案設計、方案審批、實(shí)施建設等全流程，還提及“鼓勵建立社區規劃師制度”。作為省調查統計服務(wù)行業(yè)協(xié)會(huì )會(huì )長(cháng)單位，江蘇中創(chuàng )市場(chǎng)調研咨詢(xún)有限公司經(jīng)常參與公眾意見(jiàn)征集。公司研究總監馮學(xué)悟注意到，近年來(lái)政府部門(mén)對民意征集輔助決策、評估風(fēng)險、提升相關(guān)群體滿(mǎn)意度越來(lái)越重視，該公司承接的既有涉及全省層面的工作，也有涉及城市更新等面向具體人群和片區的民意征集。在具體征集中，要調研民意征集對象是否滿(mǎn)意，更要揭示群眾為何不滿(mǎn)意，需要解決什么具體問(wèn)題。記者采訪(fǎng)中發(fā)現，城市更新中公眾意見(jiàn)征集也做得更細致。
2021年，和平大溝被列入南京108個(gè)老舊小區改造計劃。“小區改造過(guò)程中有很多的拉鋸，最初設計方案也有點(diǎn)‘簡(jiǎn)單粗暴’，后來(lái)結合居民的實(shí)際需求進(jìn)行了很多細節調整。”小區所在的玄武區鎖金村街道新莊社區黨委書(shū)記、主任周會(huì )娟告訴記者，最初設計方案中將小區廣場(chǎng)定為健身休閑空間，但遭到居民一致反對。原來(lái)，小區出門(mén)右轉十幾步就是玄武湖，左轉十幾步又是神策門(mén)公園，居民不缺鍛煉的地方，缺的是曬衣服的地方。最終，出新方在廣場(chǎng)上安了8個(gè)晾衣架，還在居民樓前裝了10個(gè)晾衣架，滿(mǎn)足居民晾曬需求。
改造過(guò)程中，75歲的居民王洪順提了不少意見(jiàn)。“可能有人認為他是一個(gè)挑事的老頭”，周會(huì )娟卻不這么認為。她希望居民能多提意見(jiàn)，多參與小區改造工程，這樣才能真正將這件民生實(shí)事辦好。
南京對公眾參與城市更新的探索已有近十年歷程。南京市城鄉建設委員會(huì )工程儲備中心副主任陳小堅告訴記者，涉及與群眾切身利益密切相關(guān)的建設項目時(shí)，都要求老百姓簽字同意。
先由政府制定規劃方案，再去征集居民意見(jiàn)，居民可以選擇“同意”或“不同意”。陳小堅認為，這相當于公眾參與城市更新的“1.0版本”。公眾意見(jiàn)雖然成為重要的決策依據，但與群眾沒(méi)有互動(dòng)。如今，南京正在探索更高級別的版本，即“公眾深度參與”城市更新。在項目開(kāi)始的時(shí)候，就應該傾聽(tīng)百姓聲音。根據需求做設計，并不斷溝通、互動(dòng)，對方案進(jìn)行調整。馮學(xué)悟就老舊小區安裝電梯分析說(shuō)，應當極力避免直接讓居民選擇“同意”或“不同意”，在設計“比較同意”“完全同意”“比較不同意”等中間級之外，還應更深入了解群眾不滿(mǎn)意的深層原因。以分攤費用為例，也許二樓居民覺(jué)得少出錢(qián)就可以同意裝，但六樓如果分攤過(guò)多又不一定同意裝了，調查時(shí)就有必要問(wèn)及“您在分攤多少費用以下時(shí)會(huì )同意裝電梯”,才能征集到最真實(shí)的民意，讓項目順利推進(jìn)。
城市更新，不僅在于項目本身的更新，更是社會(huì )治理模式、城市發(fā)展觀(guān)念的更新。為探索一套可推廣的城市更新中公眾參與機制，南京市建委工程儲備中心開(kāi)展了“公眾參與在城市更新中的實(shí)踐和應用”課題研究，承擔該課題的機構便是以吳楠為負責人的南京互助社區發(fā)展中心。陳小堅希望，課題組最終能形成一個(gè)工具包，為公眾深度參與搭建平臺、尋找路徑。
探索公眾參與長(cháng)效機制
“公眾參與在城市更新中的實(shí)踐和應用”課題一方面研究全國各地優(yōu)秀案例，另一方面依托南京市陶谷新村街區改造項目進(jìn)行實(shí)踐，力圖將“公眾深度參與”理念融入整個(gè)項目執行過(guò)程。
陶谷新村街區是鼓樓區一條毗鄰南京大學(xué)的小巷，巷子里咖啡館、小餐館十分密集，本世紀初曾是一條繁華小巷，如今卻如同邁入暮年的老人，建筑陳舊、設施老化、人車(chē)混行、“空中蜘蛛網(wǎng)”分割天空。該街區更新項目計劃通過(guò)建筑立面修繕、景觀(guān)節點(diǎn)強化、店鋪店招美化、生活業(yè)態(tài)完善等措施，打造美好社區。
去年10月，街區更新正式啟動(dòng)，課題也同步從廣泛調研起步。課題組在線(xiàn)上建立共創(chuàng )群進(jìn)行問(wèn)卷調查，線(xiàn)下對街區居民及周邊進(jìn)行走訪(fǎng)調研，共收集到400余條意見(jiàn)和建議。分析調查問(wèn)卷時(shí)，出現了令課題組意想不到的情況。陳小堅和吳楠都向記者提到，居民普遍認為應該取消街區路邊停車(chē)位。“我原本認為，老舊小區應該是有大量停車(chē)需求得不到滿(mǎn)足，沒(méi)想到老百姓的反饋卻恰恰相反。”這也令陳小堅深感民意征集的重要性。“這也讓我們反思，以往以政府為主導的改造項目，是否因為設計方‘一廂情愿’而出現一些低效改造?”
今年3月，以街區改造為主題的“展望未來(lái)論壇”舉辦，這是街區的第一次“居民議事會(huì )”。參會(huì )的居民態(tài)度積極、暢所欲言，現場(chǎng)氣氛十分熱烈。為何這次沒(méi)有“吵翻天”?吳楠認為，街區是公共空間，改造沒(méi)有觸及居民直接利益。更重要的是，之前充分調研和一對一上門(mén)走訪(fǎng)，讓居民們對改造已有較好心理預期。
記者注意到，陶谷新村“展望未來(lái)論壇”的組織方是陶谷新村共同締造委員會(huì )，這是一個(gè)什么組織?吳楠說(shuō)，這是由政府部門(mén)、建設方、設計師、社區、運營(yíng)方、社會(huì )組織共同組成的一個(gè)頂層設計團隊，其功能是對陶谷新村更新項目進(jìn)行整體的制度建設、鏈接資源等。
相比在虹苑新寓的“初體驗”，吳楠團隊在陶谷新村街區更新項目工作方式上顯得更加成熟和有條理。先實(shí)地調研、問(wèn)卷調查，廣泛征集居民意見(jiàn)，和居民建立連接后再召開(kāi)居民懇談會(huì )、展望未來(lái)論壇、商家議事會(huì )。等方案出爐后，還要召開(kāi)居民意見(jiàn)征集會(huì )。吳楠說(shuō)，“這么多環(huán)節，目的就是促進(jìn)大家對這件事的了解”。
從“要我改”到“我要改”，觀(guān)念需轉變
今年4月25日，南京公布《南京市城市更新試點(diǎn)實(shí)施方案》，其中居住類(lèi)地段試點(diǎn)項目荷花塘片區引起廣泛關(guān)注。
荷花塘是南京老城南一個(gè)歷史風(fēng)貌區，也是密集居住區。建筑布局混亂，房屋破舊，基礎設施薄弱，人均居住面積不足10平方米，還存在消防隱患。5月10日，荷花塘歷史文化街區的保護和再生規劃設計方案公示稱(chēng)，擬保留70%以上居住功能，按照“愿改可改則改”原則鼓勵居民自主更新。
公眾深度參與原則將貫穿該項目始終。南京歷史城區保護建設集團前期開(kāi)發(fā)部經(jīng)理張劍告訴記者，為加強居民深度參與更新，該項目成立了黨群中心加共商、共建、共管、共治四平臺的多主體社區共建中心。其中，共商平臺由街道、區更新辦、社區規劃師、社區營(yíng)造師組成，向居民宣傳更新政策、了解居民意愿、制定解決策略。
該項目的公眾參與模式，張劍稱(chēng)之為“自上而下與自下而上相結合”，即在總體規劃基礎上結合每家每戶(hù)意愿，制定“一院一策一戶(hù)一設計”更新策略。項目并不追求速度和效率，而按照一年起步，三年變樣，五年成事時(shí)間軸推進(jìn)。“更新將是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，比如今天有居民愿意去更新，我們便著(zhù)手去做，暫時(shí)沒(méi)想好的就等一等。不再像之前那樣一整片地去改造。”張劍說(shuō)。
城市公共空間等其它類(lèi)型的城市更新地塊，加強公眾參與也大有裨益。“人民城市人民建，只有引導他們參與進(jìn)來(lái)，發(fā)揮他們的創(chuàng )造力，形成集體的智慧和決策，才能創(chuàng )造讓人民滿(mǎn)意的城市。”陳小堅說(shuō)。
