11月11日，財政部發(fā)布了《地方政府專(zhuān)項債券用途調整操作指引》(下稱(chēng)《操作指引》)，指導地方規范專(zhuān)項債券用途調整。

　　業(yè)內專(zhuān)家表示，《操作指引》強調，專(zhuān)項債券資金使用應堅持以不調整為常態(tài)、調整為例外，嚴禁擅自隨意調整專(zhuān)項債券用途，嚴禁先挪用、后調整等行為，這是對于地方專(zhuān)項債券的合規性的進(jìn)一步完善，以更好發(fā)揮財政資金的作用。

　　讓專(zhuān)項債切實(shí)發(fā)揮作用

　　今年前三季度，全國地方已發(fā)行新增地方政府債券28986億元，其中專(zhuān)項債券22167億元，專(zhuān)項債券發(fā)行進(jìn)度61%，其中8月以來(lái)發(fā)行進(jìn)度明顯加快。按照黨中央、國務(wù)院確定的重點(diǎn)投向領(lǐng)域，前三季度，全國地方發(fā)行的新增專(zhuān)項債券約5成投向交通基礎設施、市政和產(chǎn)業(yè)園區領(lǐng)域重大項目，約3成投向保障性安居工程以及衛生健康、教育、養老、文化旅游等社會(huì )事業(yè)領(lǐng)域重大項目，約2成投向農林水利、能源、城鄉冷鏈物流等領(lǐng)域重大項目。這對帶動(dòng)擴大有效投資、保持經(jīng)濟平穩運行發(fā)揮了重要作用。

　　“但是，當前也有一些地方存在專(zhuān)項債資金閑置、違規使用以及使用績(jì)效不高等問(wèn)題。”粵開(kāi)證券研究院副院長(cháng)、首席宏觀(guān)研究員羅志恒接受記者采訪(fǎng)時(shí)表示，《操作指引》的出臺正是為了提高專(zhuān)項債的使用績(jì)效并防范債務(wù)風(fēng)險，使其真正發(fā)揮出跨周期調節和補短板的作用。

　　各地《2020年度省級預算執行和其他財政收支的審計工作報告》顯示，有的省份部分市縣項目資金閑置超過(guò)1年。某省4市20縣將29.04億元債券資金出借給鄉鎮、企業(yè)等周轉使用，甚至用于購買(mǎi)理財產(chǎn)品或其他項目建設等。

　　“這些問(wèn)題降低了地方政府償債能力，提高了地方政府債務(wù)風(fēng)險。”羅志恒表示，審計署數據顯示，2020年底，55個(gè)地區專(zhuān)項債余額1.27萬(wàn)億元中，有413.21億元(占3.25%)未嚴格按用途使用，其中5個(gè)地區將204.67億元投向無(wú)收益或年收入不足本息支出的項目，償債能力堪憂(yōu)。

　　“今年以來(lái)，財政部持續強化專(zhuān)項債券資金使用管理，進(jìn)一步強化制度約束。但是，一些地方政府債券發(fā)行節奏、使用進(jìn)度偏慢，基建增速低迷，資金未能較快地匹配到項目上，專(zhuān)項債形成投資穩定經(jīng)濟的作用有待進(jìn)一步發(fā)揮。”羅志恒表示。

　　國家金融與發(fā)展實(shí)驗室中國政府債務(wù)研究中心執行主任、中國社會(huì )科學(xué)院大學(xué)教授吉富星接受記者采訪(fǎng)時(shí)表示，《操作指引》的出臺可以更有效地解決之前部分專(zhuān)項債實(shí)施過(guò)程中無(wú)法及時(shí)、有效使用等問(wèn)題，“一方面可以更好地解決部分專(zhuān)項債項目的資金沉淀、資金低效使用問(wèn)題;另一方面可以防范資金挪用、隨意調整問(wèn)題。

　　此外，按規范調整到其他領(lǐng)域，可以更好地方發(fā)揮資金的高效配置、有效投資拉動(dòng)作用。”

　　吉富星提示，《操作指引》要求在調整過(guò)程中，應當嚴格履行規定程序，不得“先挪用、后調整”。同時(shí)，調整到其他項目時(shí)要符合相應條件、程序，確保融資與收益自平衡、盡早形成實(shí)物工作量。

　　嚴格專(zhuān)項債使用負面清單管理

　　《操作指引》明確，專(zhuān)項債券資金已安排的項目調整規模大、頻次多的地區或部門(mén)，省級財政部門(mén)可適當扣減下一年度新增專(zhuān)項債券額度。

　　專(zhuān)項債用途調整僅限于特殊情況?！恫僮髦敢妨谐鏊念?lèi)：項目實(shí)施過(guò)程中發(fā)生重大變化，確無(wú)專(zhuān)項債券資金需求或需求少于預期的;項目竣工后，專(zhuān)項債券資金發(fā)生結余的;財政、審計等發(fā)現專(zhuān)項債券使用存在違規問(wèn)題，按照監督檢查意見(jiàn)或審計等意見(jiàn)確需調整的;其他需要調整的。

　　《操作指引》明確了專(zhuān)項債券用途調整四大原則。調整安排的項目必須屬于有一定收益的公益性項目，且預期收益與融資規模自求平衡，項目前期準備充分、可盡早形成實(shí)物工作量，項目周期應當與申請調整的債券剩余期限相匹配;調整安排的專(zhuān)項債券資金，優(yōu)先支持黨中央、國務(wù)院明確的重點(diǎn)領(lǐng)域重大項目;調整安排的專(zhuān)項債券資金，優(yōu)先選擇與原已安排的項目屬于相同類(lèi)型和領(lǐng)域的項目，確需改變項目類(lèi)型的，應當進(jìn)行必要的解釋說(shuō)明;調整安排的專(zhuān)項債券資金，嚴禁用于置換存量債務(wù)，嚴禁用于樓堂館所、形象工程和政績(jì)工程以及非公益性資本支出項目，不得用于經(jīng)常性支出。

　　吉富星表示，《操作指引》是在前期文件和政策實(shí)踐基礎上的進(jìn)一步規范和提升，強調合規、高效調整專(zhuān)項債券用途。一是對項目調整條件、調整程序、執行管理、信息公開(kāi)等債券項目全過(guò)程進(jìn)行了較為詳細的規定，規則更清晰、更具操作性。二是賦予省級政府更大自主權，由省級政府統籌安排、報財政部備案。三是堅持以不調整為常態(tài)、調整為例外，加強了監督管理，引導各地提升項目安排的精準性、規范性，形成激勵約束機制。

　　專(zhuān)項債作為地方政府重要融資工具，不僅有拉動(dòng)投資的作用，還有“開(kāi)前門(mén)、堵后門(mén)”、降低地方隱性債務(wù)的功能。因此，《操作指引》的出臺也旨在進(jìn)一步規范地方專(zhuān)項債券使用中的不規范做法，使專(zhuān)項債資金體現應有作用，防范潛在風(fēng)險。

　　羅志恒表示，《操作指引》明確了專(zhuān)項債券資金使用堅持以不調整為常態(tài)、調整為例外，指出了專(zhuān)項債券用途調整的原則，嚴格專(zhuān)項債券使用負面清單管理。“確因特殊情況需要調整的，應符合若干原則，如調整安排的項目須屬于有一定收益的公益性項目，嚴禁用于置換存量債務(wù)等。”

　　提高專(zhuān)項債資金使用績(jì)效

　　今年以來(lái)，財政部持續強化專(zhuān)項債券資金使用管理，會(huì )同有關(guān)部門(mén)加強對地方項目?jì)浜颓捌诠ぷ鞯闹笇?，同時(shí)加強對地方申報專(zhuān)項債券項目的審核把關(guān)，推動(dòng)提高項目?jì)滟|(zhì)量。印發(fā)《地方政府專(zhuān)項債券項目資金績(jì)效管理辦法》等文件，啟動(dòng)專(zhuān)項債券穿透式監測試點(diǎn)，強化專(zhuān)項債券全生命周期管理;印發(fā)《地方政府專(zhuān)項債券資金投向領(lǐng)域禁止類(lèi)項目清單》，常態(tài)化開(kāi)展專(zhuān)項債券資金使用情況核查，進(jìn)一步強化制度約束，嚴肅財經(jīng)紀律。

　　羅志恒表示，近年來(lái)，財政部多次要求規范專(zhuān)項債用途調整，提高資金使用效率，《操作指引》是對調整細則的進(jìn)一步明確，有助于督促專(zhuān)項債資金用在“刀刃”上，提高專(zhuān)項債券資金使用績(jì)效，防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險。

　　2020年7月，財政部在《關(guān)于加快地方政府專(zhuān)項債券發(fā)行使用有關(guān)工作的通知》中明確，賦予地方一定的自主權，對因準備不足短期內難以建設實(shí)施的項目，允許省級政府及時(shí)按程序調整用途。

　　2021年6月，財政部在《地方政府專(zhuān)項債券項目資金績(jì)效管理辦法》中指出，“對專(zhuān)項債券項目實(shí)行穿透式監管”“項目無(wú)法實(shí)施或存在嚴重問(wèn)題的要及時(shí)追回專(zhuān)項債券資金并按程序調整用途。”

　　吉富星表示，《操作指引》賦予省級政府較大自主權和清晰的調整路徑，有利于發(fā)揮地方政府主觀(guān)能動(dòng)性，不僅可以進(jìn)一步降低資金閑置、資金挪用、低效或無(wú)效使用等現象，而且可以更好地發(fā)揮盤(pán)活資金、拉動(dòng)有效投資作用。這將有助于引導地方加強項目?jì)?、使用和調整管理，防范地方政府債務(wù)風(fēng)險，提高專(zhuān)項債券資金使用績(jì)效。

　　業(yè)內專(zhuān)家表示，《操作指引》旨在引導地方政府進(jìn)一步挖掘已發(fā)行專(zhuān)項債項目的潛力，通過(guò)盤(pán)活存量資金推動(dòng)專(zhuān)項債券資金支出盡快形成實(shí)物工作量。