2021年中央一號文件提出，穩慎推進(jìn)農村宅基地制度改革試點(diǎn)，探索宅基地所有權、資格權、使用權分置有效實(shí)現形式。推進(jìn)宅基地“三權分置”改革，需要在厘清“三權分置”改革邏輯起點(diǎn)基礎上，穩慎探尋其實(shí)現路徑。

　　我國現行宅基地制度起源于計劃經(jīng)濟時(shí)期，其主要特征是“集體所有、成員使用，無(wú)償分配、長(cháng)期占有”。宅基地集體成員無(wú)償取得和長(cháng)期使用的制度設計初衷是保障農民的基本居住，承載的是社會(huì )保障功能，表達的是維護社會(huì )公平的國家意志，在保障農民住有所居、促進(jìn)社會(huì )和諧穩定中發(fā)揮了基礎作用。集體成員身份是宅基地保障功能的實(shí)現基礎，正是這種身份性賦予了宅基地的社會(huì )福利性質(zhì)，天然地排斥市場(chǎng)交易。而從農民角度看，宅基地不僅發(fā)揮了居住保障功能，也是其重要的財產(chǎn)。隨著(zhù)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展和城鎮化進(jìn)程快速推進(jìn)，城鄉人口和資源要素流動(dòng)加速，農民宅基地的財產(chǎn)價(jià)值逐步顯化，經(jīng)濟功能逐步提升。

　　可以說(shuō)，宅基地制度改革的焦點(diǎn)是如何統籌好體現國家意志的宅基地保障功能和維護好農民權益的財產(chǎn)功能，在保障農民基本居住權利的前提下，解決宅基地閑置浪費與農民財產(chǎn)權益缺失等問(wèn)題。這形成了宅基地“三權分置”改革的邏輯起點(diǎn)，即通過(guò)完善集體所有權體現保障社會(huì )公平的意志，保障農戶(hù)資格權實(shí)現戶(hù)有所居，適度放活使用權實(shí)現資源優(yōu)化配置和農戶(hù)財產(chǎn)權利。

　　理論層面辨明宅基地“三權分置”改革的邏輯緣起后，需要實(shí)踐層面的創(chuàng )新探索，完善宅基地集體所有權、農戶(hù)資格權和流轉的宅基地使用權的權能主體和行使機制，探尋有效的改革路徑。

　　要落實(shí)集體所有權。依據法律，集體所有權包括占有、使用、收益和處分四項權能。但由于我國很多地方農民集體經(jīng)濟組織不完善，治理機制不健全，難以完整行使集體所有權權能?，F實(shí)中，農民集體對占有、分配權能的行使相對比較充分，但對處分和收益權缺乏有效行使機制，導致集體所有權一定程度上被虛置。落實(shí)宅基地集體所有權，核心是在法律層面界定集體所有權的權利主體，賦予包含收益、處置等在內的完整權能，健全權能行使機制?；韭窂绞侵贫ㄞr村集體經(jīng)濟組織法，健全法人資格，明晰權利義務(wù)關(guān)系，完善治理機制，落實(shí)其對包括農村宅基地在內的集體資源資產(chǎn)的收益、處置權能。

　　要保障農戶(hù)資格權。宅基地“三權分置”改革后，現有宅基地“兩權分離”格局下農民的宅基地使用權將由農戶(hù)資格權來(lái)承載，實(shí)現宅基地的居住保障功能。目前，對宅基地農戶(hù)資格權權能屬性，各界認識上分歧較大。從宅基地制度的演變看，農民的宅基地是基于集體成員的身份性演繹而來(lái)的權利，承載的是農民居住保障功能。從這個(gè)意義上講，農戶(hù)資格權不是一種全新的權利，而是對集體所有制下成員身份性權利的一種技術(shù)性處理。實(shí)踐中，由于各地實(shí)際情況差異較大，應結合農村集體產(chǎn)權制度改革開(kāi)展資格權認定，重點(diǎn)探索資格權的認定辦法、行使條件和實(shí)現方式，以及資格權放棄、喪失與重新獲取等特殊情形的實(shí)現路徑。

　　要適度放活使用權。適度放活使用權是宅基地“三權分置”改革的重點(diǎn)，放活后的使用權承載了優(yōu)化資源配置和保障農民財產(chǎn)權利的功能，其價(jià)值需要通過(guò)流轉交易才能實(shí)現;而“適度”的表述也為宅基地使用權放活范圍劃了底線(xiàn)。因此，下一步的改革路徑應該是在堅守底線(xiàn)的基礎上，在兩個(gè)方向上發(fā)力。一是健全農村產(chǎn)權流轉交易市場(chǎng)建設，探索放活宅基地使用權多種路徑，為宅基地使用權流轉增加出口，優(yōu)化資源配置效率，實(shí)現農民宅基地財產(chǎn)權益。二是結合宅基地有償使用、自愿有償退出等改革事項，打通宅基地與集體建設用地轉換通道，完善盤(pán)活閑置宅基地和農房的政策體系，賦予利用主體完整的權能。

　　(作者系農業(yè)農村部農村經(jīng)濟研究中心改革試驗研究室副主任)