“十四五”時(shí)期，中國將全面推進(jìn)鄉村振興。其中，宅基地制度是鄉村振興戰略的重要制度支撐，其改革也因此成為現階段土地制度改革領(lǐng)域的主要工作之一。

　　2021年中央一號文件也提出，加強宅基地管理，穩慎推進(jìn)農村宅基地制度改革試點(diǎn)，探索宅基地所有權、資格權、使用權分置有效實(shí)現形式。

　　今年全國兩會(huì )期間，不少代表委員也將話(huà)題聚焦在了宅基地上。全國政協(xié)委員、中原銀行董事長(cháng)竇榮興對第一財經(jīng)記者表示，目前，中國農村宅基地的空置率超過(guò)10%，空房率最高達70%，具有很大的盤(pán)活空間。

　　探索宅基地三權分置的實(shí)現形式

　　在黨的十九大作出“實(shí)施鄉村振興戰略”的重大決策部署后，2018年中央一號文件提出了“實(shí)施鄉村振興戰略的總體要求”。時(shí)任中央農村工作領(lǐng)導小組辦公室主任韓俊稱(chēng)，該文件的最大亮點(diǎn)是搭建起了實(shí)施鄉村振興戰略“四梁八柱”，該政策體系包括了一系列強化鄉村振興制度性供給的重大改革舉措。比如，提出探索宅基地的所有權、資格權、使用權“三權分置”改革。

　　現行的農村宅基地制度的主要特征是“集體所有、成員使用，一戶(hù)一宅、限定面積，無(wú)償分配、長(cháng)期占有”。這一制度在公平分配住宅用地、推進(jìn)用地節約集約、保障農民住有所居、促進(jìn)社會(huì )和諧穩定中發(fā)揮了基礎作用。然而，隨著(zhù)城鄉社會(huì )結構變化、城鄉空間結構演化和經(jīng)濟體制改革深化，現行宅基地制度存在的問(wèn)題和面臨的挑戰也日益突出。

　　中國人民大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院教授劉守英從長(cháng)期調研中觀(guān)察到，從上世紀90年代至今，農村正在發(fā)生三個(gè)顯著(zhù)變化：一是農民代際特征明顯，新一代農民與土地、村莊的黏度降低，正在發(fā)生一場(chǎng)離土、出村、不回村的“結構革命”;二是整個(gè)中國村莊分化演化、適度聚集成為不可逆轉的大趨勢，以自然村落為基本單位的宅基地制度安排已不合時(shí)宜;三是農業(yè)產(chǎn)業(yè)裂變，農業(yè)的內涵、功能、業(yè)態(tài)更加豐富，城鄉互動(dòng)的增加改變了以耕作為半徑的傳統農業(yè)，對宅基地制度改革提出了迫切要求。

　　2020年10月，中央農辦、農業(yè)農村部會(huì )同有關(guān)部門(mén)，在全國104個(gè)縣(市、區)和3個(gè)地級市啟動(dòng)了新一輪農村宅基地制度改革試點(diǎn)。這是繼2015年農村“三塊地”改革試點(diǎn)后，中央啟動(dòng)的新一輪農村土地制度改革。這里的“三塊地”改革指的是農村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市、宅基地制度改革。

　　清華大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院經(jīng)濟系副教授楊思群對第一財經(jīng)記者表示，本輪農村土地制度改革開(kāi)啟于“十三五”收官之年，跟前一輪農村土地制度改革相比，有三個(gè)主要特點(diǎn)：一是聚焦改革難點(diǎn)、擴大試點(diǎn)范疇;二是改革內容更加清晰明確;三是改革將向制度化和法治化的方向發(fā)展。

　　今年2月22日的國新辦發(fā)布會(huì )上，農業(yè)農村部黨組成員兼中央農辦秘書(shū)局局長(cháng)吳宏耀表示，2020年啟動(dòng)的新一輪農村宅基地制度改革試點(diǎn)，核心是要探索宅基地所有權、資格權、使用權分置的實(shí)現形式。在試點(diǎn)中，著(zhù)眼于保護進(jìn)城落戶(hù)農民宅基地權益，要探索農戶(hù)宅基地資格權的保障機制。同時(shí)，通過(guò)探索宅基地使用權的流轉、抵押、自愿有償退出、有償使用等，來(lái)增加農戶(hù)的財產(chǎn)性收入。

　　兩輪改革的不同

　　在“十三五”時(shí)期脫貧攻堅取得勝利后，中國要在“十四五”時(shí)期全面推進(jìn)鄉村振興，實(shí)現“三農”工作重心的歷史性轉移。

　　楊思群稱(chēng)，鄉村振興作為新時(shí)期中國農村工作的重點(diǎn)，其目標是實(shí)現農村經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的現代化，所面臨的任務(wù)也更加復雜艱巨。在這個(gè)過(guò)程中，優(yōu)化配置農村各種資源，特別是土地、資本和人力，形成促進(jìn)資源優(yōu)化的穩定制度體系，是關(guān)鍵。

　　對比前后兩輪土地制度領(lǐng)域的改革試點(diǎn)，可以發(fā)現其中的不同。

　　2015年2月，十二屆全國人大常委會(huì )第十三次會(huì )議審議通過(guò)《關(guān)于授權國務(wù)院在北京市大興區等三十三個(gè)試點(diǎn)縣(市、區)行政區域暫時(shí)調整實(shí)施有關(guān)法律規定的決定》。“三塊地”改革正式啟動(dòng)。此后經(jīng)過(guò)兩次延期，“三塊地”的改革試點(diǎn)共持續了五年。

　　根據2021年中央一號文件，在“深入推進(jìn)農村改革”的內容中，包括探索宅基地所有權、資格權、使用權分置有效實(shí)現形式。保障進(jìn)城落戶(hù)農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，研究制定依法自愿有償轉讓的具體辦法。

　　楊思群稱(chēng)，新一輪土改試點(diǎn)聚焦對農民利益影響最大的宅基地制度，試點(diǎn)期限為2020年至2022年。在前一輪土改試點(diǎn)中，宅基地改革的原則之一是不以“宅基地買(mǎi)賣(mài)”為出發(fā)點(diǎn)。這既是對改革底線(xiàn)的設定，也是對改革內容的風(fēng)險管控。但在中央提出宅基地改革“三權分置”后，新一輪土改試點(diǎn)明確提出探索這一制度改革的有效實(shí)現形式。保障進(jìn)城落戶(hù)農戶(hù)的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權這“三權”，則是針對前一輪改革試點(diǎn)中遇到難題所進(jìn)行的現實(shí)回應。

　　“保障進(jìn)城落戶(hù)農戶(hù)的‘三權’，是鄉村振興乃至城鎮化發(fā)展中繞不過(guò)去的重要問(wèn)題。讓常年在外打工的‘新農民’有基本的生活保障，其留在農村的‘三權’是底線(xiàn)性的權益。如果這個(gè)問(wèn)題能夠處理得好，既可以促進(jìn)城鎮化發(fā)展，使‘新農民’在城市中留下來(lái)，又可以在‘新農民’利益得到保障的前提下，更有效地配置農村土地資源。”楊思群說(shuō)。

　　由于試點(diǎn)地區開(kāi)展宅基地使用權抵押，需法律另行規定或經(jīng)全國人大常委會(huì )授權，今年兩會(huì )期間，全國人大代表、安徽省滁州市市長(cháng)許繼偉建議，完善農村宅基地制度改革配套政策。

　　許繼偉建議，參照全國人大常委會(huì )審議通過(guò)對前一輪土改授權改革試點(diǎn)，由全國人大常委會(huì )授權宅基地制度改革試點(diǎn)地區，暫時(shí)調整實(shí)施《民法典》中關(guān)于“限制宅基地使用權抵押”的相關(guān)規定，以便試點(diǎn)地區探索落實(shí)農村土地的用益物權，賦予農民更多財產(chǎn)權利，有效盤(pán)活農村資源、資金、資產(chǎn)。