編者按：隨著(zhù)我國城鎮化水平不斷提升，城市開(kāi)發(fā)建設方式逐步由粗放型外延式發(fā)展向集約型內涵式轉變。“十四五”規劃綱要中明確提出實(shí)施城市更新行動(dòng)，預示著(zhù)中國城鄉發(fā)展的新階段到來(lái)。城市更新不同于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)也不是舊城改造，需要解決城市發(fā)展中包括產(chǎn)業(yè)、文化、環(huán)境、設施、居住等在內的眾多問(wèn)題，是一門(mén)復雜的系統性學(xué)科，需要社會(huì )各領(lǐng)域的專(zhuān)家學(xué)者共商共討。

　　近期，住建部出臺了《關(guān)于在實(shí)施城市更新行動(dòng)中防止大拆大建問(wèn)題的通知》，對新的城市發(fā)展模式乃至城市經(jīng)濟模型的需求愈發(fā)迫切。在此背景下，CBC城市更新研究院對廈門(mén)大學(xué)建筑與土木工程學(xué)院/經(jīng)濟學(xué)院雙聘教授、上海決策咨詢(xún)委員會(huì )委員趙燕菁老師進(jìn)行了專(zhuān)訪(fǎng)，從規劃層面，以及經(jīng)濟層面也是更根本的層面，探討這一輪城市更新行動(dòng)下的中國城市“破局”之法。

趙燕菁 // 廈門(mén)大學(xué)建筑與土木工程學(xué)院/經(jīng)濟學(xué)院雙聘教授  上海決策咨詢(xún)委員會(huì )委員

　　訪(fǎng)談實(shí)錄

　　Q："十四五"規劃中國家提出城市更新行動(dòng)，這里所提出的城市更新不等同于一個(gè)學(xué)術(shù)的概念，是針對國家發(fā)展全局，針對整個(gè)城市的發(fā)展，以城市更新倒逼傳統的建設方式轉型的手段。您如何看待這一政策？您認為城市更新行動(dòng)和舊城改造之間的關(guān)系是怎樣的？

　　趙燕菁：這一政策和城市化階段轉型是一致的。隨著(zhù)城市建成區基本完成，城市化的重資產(chǎn)階段基本結束。城市從追求投入轉向追求收益，把前一階段的投入變?yōu)槎愂蘸同F金流，是城市化新階段的主要目標。誰(shuí)先完成轉型，誰(shuí)就可以在高質(zhì)量發(fā)展階段搶占先機。在這個(gè)意義上城市更新和舊城改造本質(zhì)上是一樣的，都是將前一階段的存量資產(chǎn)還原為真實(shí)的現金流。

　　Q：8月底，住建部出臺了《關(guān)于在實(shí)施城市更新行動(dòng)中防止大拆大建問(wèn)題的通知》，提出“不沿用過(guò)度房地產(chǎn)化的開(kāi)發(fā)建設模式，推動(dòng)由‘開(kāi)發(fā)方式’向‘經(jīng)營(yíng)模式’轉變，吸引社會(huì )專(zhuān)業(yè)企業(yè)參與運營(yíng)，以長(cháng)期運營(yíng)收入平衡改造投入，鼓勵居民出資參與微改造”。您如何看待這一政策？未來(lái)城市更新可持續的資金模式是什么樣的？應該如何實(shí)現財務(wù)平衡？

　　趙燕菁：城市建設和運營(yíng)兩個(gè)階段最大的差別，是第一階段中城市建設的主體就是政府，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)是為城市重資產(chǎn)投入提供融資。而在第二階段中城市已經(jīng)建成，產(chǎn)權分布在不同社會(huì )主體，融資需求減弱，城市進(jìn)入運營(yíng)階段，這時(shí)就必須由所有產(chǎn)權人共同努力，才能創(chuàng )造出維持城市運轉的現金流。如果還是大拆大建，就又回到土地融資的老路。房地產(chǎn)無(wú)法從創(chuàng )造資本轉向創(chuàng )造現金流，城市化第二階段就無(wú)法完成。未來(lái)城市更新可持續的更新模式，一定是“經(jīng)營(yíng)模式”，既能給政府帶來(lái)稅收，又給企業(yè)帶來(lái)利潤，還能給家庭帶來(lái)工資。只有這些收入能覆蓋改造的支出，城市更新才能實(shí)現財務(wù)平衡。帶來(lái)不了現金流的改造，即使能通過(guò)“開(kāi)發(fā)模式”賣(mài)地實(shí)現投資平衡，也無(wú)法實(shí)現可持續的運營(yíng)維護。

　　Q：您曾經(jīng)提出舊城改造遵循“不可替代規則”，即資本性投入階段和建成后運營(yíng)階段必須分別獨立實(shí)現財務(wù)平衡。用土地融資支付一次性的資本投入，用改造后的稅收或運營(yíng)收入來(lái)支付新增加的公共服務(wù)成本，二者不可相互替代。但是容積率提升帶來(lái)的人口增加，也意味著(zhù)該地區消費需求的增加。您如何看待愿景集團等通過(guò)長(cháng)期經(jīng)營(yíng)來(lái)回收投入的財務(wù)模式呢？

　　趙燕菁：消費增加帶來(lái)的稅收如果能夠覆蓋政府提供的公共服務(wù)，也就能實(shí)現運營(yíng)階段的財務(wù)平衡。但由于中國稅收結構主要是在產(chǎn)業(yè)環(huán)節征稅，服務(wù)業(yè)創(chuàng )造稅收很難覆蓋城市增容帶來(lái)的一般性支出。愿景集團的長(cháng)期運營(yíng)是在政策扶持下(存量物業(yè)盤(pán)活、減稅、補貼)實(shí)現財務(wù)平衡的，基本沒(méi)有新增容積率。如果采用“開(kāi)發(fā)方式”通過(guò)增容彌補指出缺口，就會(huì )違反“不可替代原則”，陷入以債養債的龐氏循環(huán)。

“勁松模式” ©愿景明德

　　Q：住建部的這一政策，還意味著(zhù)城市更新項目盈利性下降，這可能導致開(kāi)發(fā)商的參與度降低。您認為應該如何吸引社會(huì )企業(yè)參與到城市更新中來(lái)？未來(lái)開(kāi)發(fā)商在城市更新中扮演的角色應該是什么樣的？您認為城市更新對于社會(huì )企業(yè)來(lái)說(shuō)是一條怎樣的賽道？

　　趙燕菁：不會(huì )。因為賣(mài)地、賣(mài)房都是一次性資本收入，不是城市更新的“盈利”。表面上看，開(kāi)發(fā)商似乎在“盈利”，但這種虛假盈利是依靠政府的融資，本質(zhì)上是一種“負債”。連續負債給人以現金流的假象，但這也改變不了“負債”的本質(zhì)。在城市更新階段，開(kāi)發(fā)商應該盡快轉變?yōu)檫\營(yíng)商，通過(guò)運營(yíng)現有資產(chǎn)獲得“盈利”。吸引社會(huì )企業(yè)參與城市更新的關(guān)鍵，就是將土地持有和現金流掛鉤。每一個(gè)持有土地的企業(yè)、個(gè)人都必須為此交納現金流。這樣就會(huì )迫使企業(yè)必須參與到城市更新中來(lái)。未來(lái)重資產(chǎn)的開(kāi)發(fā)商應當轉變?yōu)檩p資產(chǎn)的運營(yíng)商。誰(shuí)先完成從“開(kāi)發(fā)”向“運營(yíng)”的轉變，誰(shuí)就可以在城市更新中拔得頭籌。

　　Q：老舊小區改造是城市更新行動(dòng)的一項重要任務(wù)，也是一項重大的民生工程。目前工作中存在群眾、市場(chǎng)參與度不高的問(wèn)題，以及統籌工作機制不完善的問(wèn)題。您曾經(jīng)提出激活民間舊改動(dòng)力、鼓勵居民自主更新的思路，可以具體談?wù)勅绾尾僮骱蛯?shí)施嗎？如何從“政府主導的更新”轉變?yōu)?ldquo;城市持續的自我更新”？

　　趙燕菁：中國老舊小區改造居民意愿不高，主要是老舊小區產(chǎn)權復雜，特別是基于“公攤”的集合物業(yè)，改造很難協(xié)調。不同的主體，訴求不同。典型的例子就是加裝電梯，肯定每戶(hù)居民獲益不同。這就需要出臺一系列政策，并且依賴(lài)中介(運營(yíng)商)降低自主更新的協(xié)調和交易成本，政府再輔之以一定的補償，可以有效激勵居民的自主更新。比如廈門(mén)就允許老舊小區改造增容10%，政府設計快捷審批通道，并提供設計方案等，有效激勵了居民自主改造動(dòng)力。類(lèi)似的還有政府對加裝電梯的補助等等。

　　Q：您曾經(jīng)提出中國的城市建設是依靠“土地金融”完成原始資本積累的，在城市發(fā)展由“增量”轉向“存量”的今天，我國城市化將進(jìn)入創(chuàng )造現金流的城市運營(yíng)階段。您認為在城市運營(yíng)階段，城市競爭力增加的關(guān)鍵因素有哪些？可以分不同能級的城市分別談?wù)劽矗?/p>

　　趙燕菁：城市競爭力的關(guān)鍵，第一是稅收，第二是稅收，第三還是稅收。政府要將現金流(廣義稅收)，置于高質(zhì)量發(fā)展的首要位置。所有的存量資源都必須直接或間接帶來(lái)現金流。這一點(diǎn)對于所有能級的城市都是一樣的，找不到稅收來(lái)源，城市無(wú)論大小一定失敗。在現在的稅收制度里，稅收來(lái)自生產(chǎn)性環(huán)節，而只有大城市才能提供產(chǎn)業(yè)所需的基礎設施和完整產(chǎn)業(yè)物流鏈條。隨著(zhù)互聯(lián)網(wǎng)的普及，小城市開(kāi)始具備低成本接入城市產(chǎn)業(yè)鏈的可能，特別是房地產(chǎn)稅等基于消費環(huán)節的稅收，為消費型中小城市的差異化發(fā)展提供了可能。

　　Q：您認為在新一輪的城市更新行動(dòng)中，應該如何完善中國的城鎮體系建設？如何看待中小城市在城鎮化體系中的作用和角色？您認為我國目前的城鎮格局將會(huì )發(fā)生怎樣的變化？什么樣的城市將快速崛起？如何疏解超大城市過(guò)密的人口，形成多中心、網(wǎng)絡(luò )化、均衡協(xié)同的城鎮發(fā)展格局？

　　趙燕菁：城鎮體系不是簡(jiǎn)單的大小排序，更主要的是在體系內的分工。人體中“小的”器官可能扮演非常主要的作用，城市也是如此。中小城市不應追求大而全，追求在規模等級里向上攀升，而是要尋找自己在“體系”中不可替代的作用和分工。我曾經(jīng)專(zhuān)門(mén)針對中小城市提出過(guò)一個(gè)專(zhuān)業(yè)化訂制城市的增長(cháng)理論，希望能為中小城市提供一個(gè)一般化的理論基礎。目前這一理論國內外都沒(méi)有系統研究，也沒(méi)有得到足夠的重視。但在實(shí)踐中已經(jīng)開(kāi)始得到應用。

　　Q：您曾經(jīng)提出城市更新模式很可能是未來(lái)城市大分流的分歧點(diǎn)?？梢愿敿毜仃U釋一下這一觀(guān)點(diǎn)嗎？

　　趙燕菁：傳統的規劃理論還是將城市化視作一個(gè)連續的量變到質(zhì)變的過(guò)程，在我看來(lái)，這一理論是有重大缺陷的。在我的框架里，城市化的投資和運營(yíng)是兩個(gè)完全不同的發(fā)展階段，當城市建設完成后，傳統的“開(kāi)發(fā)模式”一定要轉向“運營(yíng)模式”，土地等公共服務(wù)定價(jià)工具一定要從一次性賣(mài)地收入，轉向包括稅收在內的廣義現金流。就像工廠(chǎng)廠(chǎng)房建好后，一定要轉向產(chǎn)品營(yíng)銷(xiāo)，而不是建設更多的廠(chǎng)房。這個(gè)轉變非常困難，很多城市領(lǐng)導由于任期很短，不愿啟動(dòng)轉型，還是以依賴(lài)固投維持虛假增長(cháng)。這時(shí)率先啟動(dòng)轉型的城市就會(huì )搶占先機，城市就會(huì )以此為分歧點(diǎn)，分化為成功的城市和失敗的城市，而沒(méi)有及時(shí)轉型的城市將很難回到錯失的路徑。

　　Q：推進(jìn)以縣城為重要載體的就地城鎮化也是城市更新行動(dòng)的一項重要任務(wù)。您對于縣城級別的城市更新有何看法？您認為適合縣城特點(diǎn)的發(fā)展路徑和開(kāi)發(fā)建設方式是什么？

　　趙燕菁：“縣”和“區”最大的不同，就是有獨立的土地規劃權，其財政結構本質(zhì)上和“市”是同構的，這也賦予“縣”更大的運營(yíng)空間。但同時(shí)，“縣”的風(fēng)險也比“區”更大。“縣”比“區”更需要具有運營(yíng)頭腦的“城市企業(yè)家”，因為“區”的規劃權在“市”一級。由于每個(gè)縣城的特點(diǎn)千變萬(wàn)化，因此，也不存在適合所有縣城的發(fā)展路徑和開(kāi)發(fā)建設模式?？h城真正需要的，是能夠識別出自己在城市分工中獨特價(jià)值的領(lǐng)導者。但從目前看，縣級企業(yè)家非常短缺，組織部門(mén)基本沒(méi)有提供運營(yíng)城市的基本訓練。上級部門(mén)的一系列指標、考核，也限制了“城市企業(yè)家”式的領(lǐng)導的發(fā)揮。很多縣級政府，都是在做官，而不是在運營(yíng)。

　　Q：文化是驅動(dòng)城市更新的重要力量，而這里所指的文化與經(jīng)濟、民生有密切關(guān)聯(lián)。您怎么看待城市更新中，“文化”所起的作用，它以怎樣的方式驅動(dòng)城市的持續發(fā)展？

　　趙燕菁：文化是賦予本地“獨特性”的工具。當城市進(jìn)入更新階段，必須首先識別出這樣的文化獨特性。只有這樣的更新，才能使自己在分工鏈條中具有不可替代性。僅僅是簡(jiǎn)單地復制粘貼上一級城市的文化，就很容易在未來(lái)的競爭中，被擁有原創(chuàng )文化的城市所取代。

杭州的富春江傳統文化印象 ©浙江省博物館

　　更多趙燕菁教授關(guān)于城市更新的觀(guān)點(diǎn)思考和實(shí)踐經(jīng)驗分享，敬請關(guān)注10月28日19:30城市更新大講堂第六講《趙燕菁：城市更新的財務(wù)平衡分析》。

　　城市更新大講堂 第六講

　　城市更新的財務(wù)平衡分析

　　Financial Balance Analysis in Urban Regeneration

　　主講 趙燕菁

　　廈門(mén)大學(xué)建筑與土木工程學(xué)院/經(jīng)濟學(xué)院雙聘教授 上海決策咨詢(xún)委員會(huì )委員

　　時(shí)間 2021年10月28日19:30—21:30

　　主辦 CBC建筑中心

　　地址 北京市海淀區杏石口路50號中間建筑藝術(shù)家工坊3層

　　* 因防疫要求，活動(dòng)名額有限。報名從速

　　無(wú)論你是城市更新領(lǐng)域的管理者、專(zhuān)業(yè)人士、參與方，還是關(guān)注城市更新話(huà)題的市民，都可以通過(guò)城市更新大講堂，與大師直接交流。

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