國務(wù)院總理李克強10月8日主持召開(kāi)國務(wù)院常務(wù)會(huì )議，通過(guò)《中華人民共和國黃河保護法(草案)》。草案突出加強生態(tài)保護與修復、水資源節約集約利用、污染防治等制度規定，嚴格設定違法行為的法律責任。會(huì )議決定將草案提請全國人大常委會(huì )審議。

　　當日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展規劃綱要》(下稱(chēng)《規劃綱要》)，提出到2030年，“黃河流域人水關(guān)系進(jìn)一步改善”“水資源保障能力進(jìn)一步提升”;到2035年，“生態(tài)系統健康穩定”“水資源節約集約利用水平全國領(lǐng)先”“黃河文化大發(fā)展大繁榮”。

　　在黃河保護立法提上議事日程之前，《長(cháng)江保護法》已于今年3月1日起施行。10月9日，為長(cháng)江保護立法調研奔走多年的湖北省政協(xié)常委、湖北省統計局副局長(cháng)、中南財經(jīng)政法大學(xué)教授、博導葉青表示，相對于長(cháng)江保護，黃河在生態(tài)保護上的任務(wù)更重，更要注重“大保護”，做好生態(tài)修復，守護好綠色家園。

　　黃河有“五大”綜合問(wèn)題

　　《規劃綱要》規劃范圍為黃河干支流流經(jīng)的青海、四川、甘肅、寧夏、內蒙古、山西、陜西、河南、山東9省區相關(guān)縣級行政區，國土面積約130萬(wàn)平方公里，2019年年末總人口約1.6億。

　　全長(cháng)5464公里的黃河，不僅是我國第二長(cháng)河、中華民族的母親河，更是我國重要的生態(tài)安全屏障，也是人口活動(dòng)和經(jīng)濟發(fā)展的重要區域，在國家發(fā)展大局和社會(huì )主義現代化建設全局中具有舉足輕重的戰略地位。

　　《規劃綱要》總結說(shuō)，黃河的問(wèn)題綜合表現在“五個(gè)最大”：

　　黃河流域最大的矛盾是水資源短缺。上中游大部分地區位于400毫米等降水量線(xiàn)以西，氣候干旱少雨，多年平均降水量446毫米，僅為長(cháng)江流域的40%;多年平均水資源總量647億立方米，不到長(cháng)江的7%;水資源開(kāi)發(fā)利用率高達80%，遠超40%的生態(tài)警戒線(xiàn)。

　　黃河流域最大的問(wèn)題是生態(tài)脆弱。黃河流域生態(tài)脆弱區分布廣、類(lèi)型多，上游的高原冰川、草原草甸和三江源、祁連山，中游的黃土高原，下游的黃河三角洲等，都極易發(fā)生退化，恢復難度極大且過(guò)程緩慢。環(huán)境污染積重較深，水質(zhì)總體差于全國平均水平。

　　黃河流域最大的威脅是洪水。水沙關(guān)系不協(xié)調，下游泥沙淤積、河道擺動(dòng)、“地上懸河”等老問(wèn)題尚未徹底解決，下游灘區仍有近百萬(wàn)人受洪水威脅，氣候變化和極端天氣引發(fā)超標準洪水的風(fēng)險依然存在。

　　黃河流域最大的短板是高質(zhì)量發(fā)展不充分。沿黃各省區產(chǎn)業(yè)倚能倚重、低質(zhì)低效問(wèn)題突出，以能源化工、原材料、農牧業(yè)等為主導的特征明顯，缺乏有較強競爭力的新興產(chǎn)業(yè)集群。支撐高質(zhì)量發(fā)展的人才資金外流嚴重，要素資源比較缺乏。

　　黃河流域最大的弱項是民生發(fā)展不足。沿黃各省區公共服務(wù)、基礎設施等歷史欠賬較多。醫療衛生設施不足，重要商品和物資儲備規模、品種、布局亟需完善，保障市場(chǎng)供應和調控市場(chǎng)價(jià)格能力偏弱，城鄉居民收入水平低于全國平均水平。

　　水資源配置

　　成保護和發(fā)展的最大考量

　　《規劃綱要》在水資源方面的“著(zhù)墨”最多。水資源配置成為黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展的最大考量。

　　根據《規劃綱要》，“著(zhù)力優(yōu)化水資源配置”“堅持量水而行、節水優(yōu)先”，把水資源作為最大的剛性約束，堅持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)，合理規劃人口、城市和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。統籌優(yōu)化生產(chǎn)生活生態(tài)用水結構，深化用水制度改革，用市場(chǎng)手段倒逼水資源節約集約利用，推動(dòng)用水方式由粗放低效向節約集約轉變。

　　與此同時(shí)，《規劃綱要》還在多個(gè)章、節提出了水資源保護和使用的具體要求。比如，加強上游水源涵養能力建設，筑牢“中華水塔”，保護重要水源補給地，發(fā)展高效旱作農業(yè)，實(shí)施最嚴格的水資源保護利用制度，全面實(shí)施深度節水控水行動(dòng)，以節約用水擴大發(fā)展空間等。

　　《規劃綱要》明確，實(shí)行水資源消耗總量和強度雙控，暫停水資源超載地區新增取水許可，嚴格限制水資源嚴重短缺地區城市發(fā)展規模、高耗水項目建設和大規模種樹(shù)。堅決抑制不合理用水需求，堅決遏制“造湖大躍進(jìn)”。以國家公園、重要水源涵養區、珍稀物種棲息地等為重點(diǎn)區域，清理整治過(guò)度的小水電開(kāi)發(fā)。同時(shí)，科學(xué)配置全流域水資源。

　　在此之前，2014年7月開(kāi)始，水利部在寧夏、江西、湖北、內蒙古、河南、甘肅、廣東等7個(gè)省區啟動(dòng)水權試點(diǎn)。目前，全國已建立了水權交易平臺，探索形成了多種行之有效的水權交易模式。

　　黃河將更重視“大保護”

　　《規劃綱要》指明，還將組織編制生態(tài)保護和修復、環(huán)境保護與污染治理、水安全保障、文化保護傳承弘揚、基礎設施互聯(lián)互通、能源轉型發(fā)展、黃河文化公園規劃建設等專(zhuān)項規劃，研究出臺配套政策和綜合改革措施，形成“1+N+X”規劃政策體系。研究設立黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展基金。

　　葉青曾為長(cháng)江保護立法奔走多年。他說(shuō)，在生態(tài)保護上，黃河保護可以向長(cháng)江保護借鑒的，應是對生態(tài)的保護和修復。“對黃河來(lái)說(shuō)，保護將是未來(lái)的重中之重。”葉青表示。

　　“對長(cháng)江而言，我們是不搞大開(kāi)發(fā)，而對黃河而言，我們更要大保護。”葉青表示，長(cháng)江保護的經(jīng)驗是實(shí)行分段施策和保護，上游以水土保持和防治石漠化為主，包括湖北在內的中游以濕地保護為主，下游則以太湖等重點(diǎn)湖泊的治理為主。與長(cháng)江相比，黃河的生態(tài)相對脆弱，在水土保持和綠化上的任務(wù)更重，“底線(xiàn)是不能出現大的自然災害。”( 陳 倩)