為嚴守18億畝耕地紅線(xiàn)，我國實(shí)行耕地占補平衡制度，占多少補多少。然而，這個(gè)政策卻在一些地方被濫用，削山造地、占優(yōu)補劣、弄虛作假等種種造地亂象迭出。

　　半月談?dòng)浾哒{研還發(fā)現，造地賣(mài)指標成了一些縣區的生財之道，并由此催生出一種畸形的“毀林造地財政”。

　　耕地關(guān)乎糧食安全，林地關(guān)系生態(tài)安全。受訪(fǎng)干部專(zhuān)家表示，一些地方算經(jīng)濟賬不算生態(tài)賬、重耕地指標不重耕地質(zhì)量，是土地財政依賴(lài)癥的新變種，不僅變相侵蝕了耕地紅線(xiàn)，也破壞了生態(tài)紅線(xiàn)，這股歪風(fēng)必須剎住。

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　　山上毀林造地，地里重新種樹(shù)

　　當下，一些地方正出現一股造地沖動(dòng)，通過(guò)土地開(kāi)發(fā)整理新增耕地面積動(dòng)輒是任務(wù)量的幾倍甚至十幾倍。不少新增的耕地都在山上，一些項目在選址立項、施工驗收、耕種管護等環(huán)節亂象叢生。

　　在南方某地采訪(fǎng)時(shí)，半月談?dòng)浾呖吹铰放粤⒅?zhù)一塊“國家森林防火綜合治理項目”的標牌，但不遠處一大片山坡已被開(kāi)墾成階梯狀，并鋪設了水渠，大面積黃土裸露，與附近的山林形成鮮明反差。附近村民說(shuō)，過(guò)去山上有松樹(shù)、杉樹(shù)，郁郁蔥蔥，近年來(lái)當地政府用挖土機把這里推成耕地，但“新造的地里玉米、土豆都難長(cháng)，更不要說(shuō)種糧了”。

　　根據有關(guān)規定，對一些殘次林地等經(jīng)評估認定后可統籌納入土地整治范圍，但在實(shí)際操作中，一些地方大打“擦邊球”。中部某省林業(yè)局一位副局長(cháng)說(shuō)，一些林地不允許也不適宜開(kāi)墾耕地，但有的地方在未向林業(yè)部門(mén)報批的情況下就違法毀林開(kāi)墾，造出來(lái)的耕地質(zhì)量堪憂(yōu)。

　　國務(wù)院辦公廳今年9月下發(fā)通知，要求堅決制止各類(lèi)耕地“非農化”行為。然而，一些新增耕地尤其是在山上造出的耕地，由于耕作條件較差，難以用于糧食生產(chǎn)，有的重新種上了樹(shù)。

　　中部某縣自然資源局局長(cháng)在接受采訪(fǎng)時(shí)說(shuō)，近年來(lái)縣里工業(yè)發(fā)展、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等占用耕地4000多畝，大多是縣城周邊的優(yōu)質(zhì)地塊，造出來(lái)的地則大多在鄉鎮山上。半月談?dòng)浾咴谝粋€(gè)山林造地現場(chǎng)看到，從地面到山頂被開(kāi)墾成10多級的階梯狀耕地，有的因為缺水而龜裂，有的種上了杉樹(shù)、油茶樹(shù)等。

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　　重指標不重質(zhì)量，造地竟成生財之道

　　一些地方造地沖動(dòng)背后，是耕地占補平衡指標交易帶來(lái)的“收益誘惑”，地方政府將造地作為生財之道，催生出一種畸形的“毀林造地財政”。一些基層干部給半月談?dòng)浾咚懔嗽斓刂械娜P財政“收支賬”。

　　第一筆賬：買(mǎi)指標不如造指標。

　　中部某縣距省會(huì )僅40余公里，近年來(lái)因工業(yè)園區、重大項目建設等力度加大，供地難問(wèn)題日益突出。當地自然資源局負責人介紹，前些年縣里曾花三四萬(wàn)元一畝的價(jià)格到外地購買(mǎi)耕地占補平衡指標，后來(lái)指標價(jià)格越漲越高，達到七八萬(wàn)元一畝，而縣里造地一畝成本僅五六千元。半月談?dòng)浾吡私獾?，?017年開(kāi)始，該縣明確提出“造地提速”，造地中不惜大面積毀林開(kāi)墾，規模上萬(wàn)畝。

　　第二筆賬：賣(mài)指標堪比賣(mài)地。

　　造地的更大收益來(lái)自賣(mài)指標。根據有關(guān)規定，一些地方難以在本行政轄區內實(shí)現耕地占補平衡的，可在市域或省域內按照一定價(jià)格進(jìn)行調劑補充。

　　半月談?dòng)浾卟稍L(fǎng)發(fā)現，一些地方新增耕地面積遠超本地占補平衡需要，如南方某縣一年的土地開(kāi)發(fā)任務(wù)為1200畝，實(shí)際使用的占補平衡指標約300畝，但當地多的時(shí)候一年造地7000多畝，目前剩余占補平衡指標達1萬(wàn)多畝。當地自然資源局負責人說(shuō)，造一畝地投入8000多元，異地交易價(jià)格卻高達9萬(wàn)元，當地最多一年賣(mài)了近3000畝指標，創(chuàng )收約2.7億元，占當年全縣財政收入的1/10。

　　據了解，當前一些地方旱地指標交易價(jià)格約8萬(wàn)元/畝，水田指標約13萬(wàn)元/畝，農村建設用地復墾產(chǎn)生的土地增減掛鉤結余指標則超過(guò)20萬(wàn)元/畝。中部某縣2019年通過(guò)實(shí)施全域土地綜合整治項目，新增耕地1萬(wàn)余畝，當年占補平衡指標款收益達4.5億元，占財政收入的1/5。

　　在巨大收益誘惑下，一些地方將造地作為培植財源的重要手段，寫(xiě)入政府工作報告、財政部門(mén)工作計劃，提出“積極與土地指標緊缺地區聯(lián)系”，有的縣借此一年創(chuàng )收10多億元。有地方政府明確提出，“積極向土地要收入”，聚力土地增減掛鉤、園地開(kāi)發(fā)、土地整理等財源項目建設，克服財政嚴重趨緊的壓力。

　　第三筆賬：建高標準農田不如削山造地。

　　針對以往補充耕地中存在的問(wèn)題，原國土資源部2017年曾下發(fā)通知，要求各地在占補平衡管理中更加注重生態(tài)保護，從過(guò)去以開(kāi)發(fā)為主調整為以土地整治建設高標準農田為主，嚴格控制成片未利用地開(kāi)發(fā)。

　　但半月談?dòng)浾卟稍L(fǎng)發(fā)現，一些地方只算經(jīng)濟賬不算生態(tài)賬，補充耕地仍以土地開(kāi)發(fā)為主甚至毀林開(kāi)墾。一位縣自然資源局負責人道出了背后的原因：通過(guò)土地開(kāi)發(fā)新增耕地畝均投入要求不低于5000元，新增耕地率可達80%，而高標準農田建設畝均投入3000元左右，新增耕地率僅2%~3%。如果投入50萬(wàn)元，通過(guò)土地開(kāi)發(fā)可新增80畝耕地，而通過(guò)高標準農田建設只能新增5畝。

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　　堅決守住耕地、生態(tài)“雙紅線(xiàn)”

　　受訪(fǎng)干部和專(zhuān)家表示，一些地方毀林造地及由此催生的“毀林造地財政”，是土地財政依賴(lài)癥的新變種，并非長(cháng)久之計，各地要摒棄短視思維，通過(guò)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展培植優(yōu)質(zhì)財源、積蓄發(fā)展后勁。

　　針對一些地方毀林造地等問(wèn)題，國家林草局下發(fā)掛牌督辦函，要求全力推進(jìn)整改，做到案件查處、林地回收和責任追究“三個(gè)到位”。

　　但加強耕地和生態(tài)保護任重道遠。一些基層自然資源部門(mén)干部坦言，一方面一些地方經(jīng)過(guò)多年土地開(kāi)發(fā)，許多土壤較為肥沃、交通比較便利、施工條件較好的地塊已經(jīng)開(kāi)發(fā)了，于是造地時(shí)打起林地的主意;另一方面一些地方存在“唯指標論”現象，在山上實(shí)施土地開(kāi)發(fā)項目，導致新增耕地撂荒或種樹(shù)。

　　受訪(fǎng)干部和專(zhuān)家建議，要從選址、立項、實(shí)施、驗收等環(huán)節進(jìn)一步加強對耕地占補平衡的監管，謹防一些地方為了獲得耕地占補平衡指標及交易收益毀林開(kāi)墾;各地要充分利用高標準農田建設獲取新增耕地，提高耕地質(zhì)量、增加糧食產(chǎn)能;同時(shí)，在土地開(kāi)發(fā)各環(huán)節嚴格把關(guān)，重點(diǎn)從荒山、荒溝、荒丘、荒灘等未利用地中補充耕地，并加強新增耕地的監督和管護。(刊于《半月談》2020年第21期)